全面依法治国重在管权治吏

全面依法治国重在管权治吏

张战伟

全面依法治国是国家治理领域广泛而深刻的革命，是涉及科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的宏大系统工程。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“必须以规范和约束公权力为重点”。习近平总书记强调：“全面依法治国必须抓住领导干部这个‘关键少数’。”依法治国重在管权治吏，用法律法规和党规党纪管住领导干部，依法依规设定权力、规范权力、制约权力、监督权力。这里的“吏”指的是大大小小的官员。

一、基于权力来源，保持权力理性谦抑

权力任性是一种社会历史现象。公权力是文明社会秩序得以维持和繁荣的重要基础，表现为政治上的影响力、支配力和强制力。马克思主义认为，权力是人类社会发展到一定历史阶段的产物，“这种公共权力在每一个国家里都存在”，“由于特殊利益和共同利益之间的这种矛盾，共同利益才采取国家这种与实际的单个利益和全体利益相脱离的独立形式”，目的是为了“缓和冲突，把冲突保持在‘秩序’的范围以内”。权力具有阶级性、公共性的特质，也可能因其滥用偏离公共目标而具有扩张性和逐利性。任何权力都有非理性自我扩张的冲动和偏好，权力行使者往往有追求权力最大化、个人或小团体利益最大化的自然倾向，甚至会成为“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会相异化的力量”（恩格斯语）。人类进入文明社会以后就一直受着权力负面性的困扰。西方启蒙思想家孟德斯鸠认为：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇到有界限的地方才休止。”法国哲学家马里旦认为：“权力总倾向于增加权力……它喜欢自己是一个目的而不是一个手段。”中国古代思想家较早认识到了管权治吏之于治国理政的重要和难度。韩非讲，“圣人治吏不治民”。清初思想家唐甄认为：“天下难治，人皆以为民难治也；不知难治者，非民也，官也。”依法管权治吏，是古今中外先哲和政治家们孜孜以求的梦想，更是当代中国共产党人努力破解的重大现实课题。习近平总书记深刻指出：“权力是一把双刃剑，在法治轨道上行使可以造福人民，在法律之外行使则必然祸害国家和人民。把权力关进制度的笼子里。”习近平总书记在2015年参加十二届全国人大三次会议上海代表团审议时指出，“关键是要抓住领导干部这个‘关键少数’，坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏”。

现代法治的原意和本质是限制权力。现代意义的法治最初源于对封建皇权王权的约束、对特权人治的否定。从封建王朝君权神授、“朕即国家”到资产阶级启蒙思想家天赋人权、分权制衡，发展到社会主义国家人民主体、主权在民，限权制权的历史取向越来越明显。权力说到底是权利的让渡。法治的目的是解决权力与权利的关系问题。制约权力、保障权利是法治的核心和主线。法律不禁止的便是公民的权利，有权利就有义务；法律未明确授权的权力不得行使，有权力就有责任。前者表达了公民权利只有经过法律才可限制，“法无禁止皆可为”；后者表达了未经让渡授权的权利都保留在人民手中，权力来源于法律，任何权力都有边界，“法无授权不可为”“法定职责必须为”。在权利与权力的关系上，权利优先于权力，权力来源于权利，权力服务于权利。如果权力信马由缰而不受约束，就会出现践踏权利或市场失灵的现象。

权力来源决定权力属性特征。宪法是治国安邦的总章程，也是“一张写着人民权利的纸”（列宁语）。《中华人民共和国宪法》（以下简称宪法）用最高法律形式确定了在中国共产党的领导下中国各族人民奋斗的成果，郑重申明：“以毛泽东主席为领袖的中国共产党领导中国各族人民，在经历了长期的艰难曲折的武装斗争和其他形式的斗争以后，终于推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义的统治，取得了新民主主义革命的伟大胜利，建立了中华人民共和国。从此，中国人民掌握了国家的权力，成为国家的主人。”宪法第二条、第五条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律”。人民主权、授权限权、保障人权，是我国宪法的基石。权由民赋、权由法定、为民服务、人民监督，是社会主义法治的精髓。

依法制权是国家治理现代化的重要标识。法治是迄今为止人们能够认识到的最佳治国理政方式。人治的突出特征是“无法无天”，表现为权力人格化，权力过分集中而不受制约，个人意志凌驾于社会和法律之上。法治的突出特征是法律至上，表现为构建非人格化的法律权威，用宪法法律这一“樊笼”约束强势的权力。我们之所以摒弃人治，并非人治一无是处，而是因为再好的人治也消弭不了因人废事的天生缺陷。我们之所以选择法治，并不意味着法律是万能的，而在于它能够更好地约束权力、管权治吏、保证权力在法治轨道上行使而不被滥用，能够更有效地保持政治社会长期稳定而避免“人亡政息”悲剧发生。现代国家治理要求科学界定公权力边界，并实现公权力合理配置和规范运行。全面依法治国是我们党深刻总结正反两方面经验教训作出的战略性正确抉择，是完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的必由之路。

规范权力运行是依法治国的迫切需要。马克思曾经指出，一个社会即使探索到了本身运动的自然规律，“它还是既不能跳过也不能用法令取消自然的发展阶段。但是它能缩短和减轻分娩的痛苦”。我国是在封建废墟上建立的社会主义国家。邓小平同志讲，“旧中国留给我们的，封建专制传统比较多，民主法制传统很少”。法治缺位、人治盛行，崇拜权力、顺从权威，显规则缺位、潜规则盛行，是封建专制糟粕所在。封建文化的缺憾，从某种意义上讲是专制的横行、法治的贫困。现实法治生活中，权力运行不规范不透明、权力干预微观经济社会活动的现象仍然比较突出，以权谋私、滥权失职等腐败问题仍然比较严重，以言代法、以权压法、徇私枉法现象依然存在。在依法治国、厉行法治的当下，管权治吏显得尤为迫切和必要。

二、基于全面依法治国，用法治思维和方式用权施政

强化法治观念，摒弃特权意识。法治思维和行为方式源于对法治由衷的信仰。先秦思想家荀子曾讲，“法者，治之端也，君子者，法之原也”。领导干部要牢固树立法律至上、权由法定、权依法行等法治观念，把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式。彻底摒弃特权思想，强化法律面前人人平等、法治之下没有特权的意识；摒弃治民治事不治官的例外思想，强化依法治国重在管权、治国就是治吏的观念；摒弃法治工具主义观念，强化尊崇法律、敬畏法律、追求法律价值、依法施政的意识；摒弃“官本位”、权力傲慢、用权任性的陋习，强化权利优先、约束权力、服务人民、责任担当、慎权谦抑的意识。邓小平同志曾深刻指出：“不要以为有了权就好办事，有了权就可以为所欲为，那样就非弄坏事情不可。”要把法治理念和思维内化于心、外践于行，坚持用权目的合法、权限合法、内容合法、手段合法、程序合法，形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法、事断于法的法治思维和习惯，提高运用法治思维和法治方式推动工作、干事创业、促进改革发展稳定的能力和水平，用“关键少数”带头学法尊法守法用法的示范表率效应倡导法治精神、引领全民守法、推进法治社会建设。

科学配置权力，优化权力结构。适应党情国情世情新变化，积极探索具有中国特色的决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构，形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。合理分解配置一把手、重点岗位的权力，认真研究解决“一把手”监督难和权力过分集中问题。切实转变政府职能，凡是公民、法人能够自主解决的，市场竞争机制能够调节的，行业组织或中介机构能够自律解决的，原则上不用行政手段去解决。简政放权，依法建立权力清单、责任清单和负面清单制度，把政府主要精力用于为市场提供更好的法治竞争环境、为公民提供更多的公共产品和服务，防止权力越位、错位、缺位。在厘清权力事项的基础上，科学授予权力，合理划分每一层级、每一部门、每一岗位的权力职责，优化权力功能配置，合理限定权力界限，加强内控制约。围绕权力运行轨迹科学设计权力行使流程，加强流程控制，使各环节及相关流程封闭循环运行，有效地用制度来管权管事管人。

依法履行职责，规范施政行为。坚持机构、职能、权限、程序、责任法定，严格按照法定权限和程序行使权力，依法用权，法外无权，权力清单之外无权。遵循公平公正原则，平等对待公民、法人和行政管理相对人，施政行为和措施必要、适当，无偏私、无歧视、无非正常因素干预，确保公正用权。严格遵循法定程序，减少自由裁量权，进一步压缩弹性空间，消减权力设租寻租机会，确保程序合法。坚持公开为常态、不公开为例外，积极推进党务、政务、事务、司法公开，扩大公开领域、内容和范围。凡属经济社会发展重大事项、群众普遍关注事项、涉及群众切身利益事项、易发生不公不廉问题的事项都应及时公开，“还权力以清白，还公众以明白”，让权力在阳光下运行。

强化权力监督，严查滥权失责。依据权力配置、权力关系，科学设计和配置监督权，构建科学有效全方位的权力运行监督体系，增强监督整体合力和效能。拓宽人民群众和社会舆论监督渠道，释放媒体监督正能量，把公权力置于人民群众监督之下。毛泽东指出，只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。坚持有权必有责、用权受监督、违法受追究，健全通报、诫勉、组织调整或者组织处理、纪律处分等问责方式和程序，完善纠错问责机制，强化对为官不为、失职失责行为责任追究。加大惩治腐败力度。对以权谋私、贪污贿赂、腐化堕落等腐败行为实行零容忍，没有特区、禁区、盲区，“老虎”“苍蝇”一起打，形成不敢腐、不能腐、不想腐的惩治和预防腐败机制，保证权力在法治轨道上正确行使。

三、基于全面从严治党，用纪律和规矩管住党员干部

坚持依规治党。党的领导是中国法治之魂。中华民族的传统文化和历史环境决定了我们国家和民族的发展必须有一个主轴。近代以来，中华民族走向复兴的复杂国际环境和曲折历程决定了必须有一个坚强的领导核心履行执政兴国的重大职责。中国特色社会主义法治建设具有自身鲜明的特征，这决定了其只有在党的领导下才能够有序顺利展开和推进。党的领导是社会主义法治最根本的保证，法治是党治国理政的基本方式。宪法确立了党的执政地位，赋予党治国理政的历史责任和使命，党把自己的主张通过法定程序转化为国家意志、成为全国人民共同遵守的法律，理所当然地在宪法法律范围内活动，党组织和党员干部理所当然地在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上活动。坚持依规治党是我国社会主义法治的重要组成部分。邓小平说：“没有党规党法，国法就很难保障。”党不仅依据宪法法律治国理政，而且要依据党内法规管党治党，用依规管党推进依法治国。党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障。

坚持纪严于法。党规党纪是党的理想信念、根本宗旨、组织原则、优良作风、行为规范见之于客观的表现形式。它是党的各级组织和全体党员必须共同遵守的行为规范和规则，是维护党的团结统一、完成党的使命任务的保证。党规党纪是现代政党制度的重要特征。邓小平讲：“世界上不管什么党都有自己的纪律。”中国共产党作为肩负神圣使命的政治组织，其先进性和长期执政地位决定了党规党纪比法律法规有更高的标准、更严的尺度。党员作为有着特殊政治职责的公民，其宣誓入党意味着更多的责任义务和使命担当，须做到政治上讲忠诚、组织上讲服从、行动上讲纪律。对公务员的要求严于对公民的要求，对党员的要求严于对公务员的要求，对党员领导干部的要求严于对普通党员的要求。国家法律是公民不可触碰的底线，党规党纪是党组织和党员不可触碰的底线。党的各级组织和全体党员在遵守国家法律法规的同时，无一例外要受到党规党纪更为严格的刚性约束。

坚持纪在法前。纪在法前是纪严于法的逻辑延伸。按照党章的基本原则和“从严治党关键在治要害在严”的精神，坚持问题导向，本着于法周延、于事有效的原则，从中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验多个维度加强党内法规建设，进一步坚持和完善内容科学、配套完备、施治有序、运行有效的党内法规制度体系。注重党内法规同国家法律有机衔接，在全面依法治国大背景下，去除现行党纪与法律重复交叉的内容，纪法分开，把纪律挺在法律前面，让党规党纪真正成为严于法律的红线、管党治党的戒尺，使党纪党规与国家法律法规内外衔接、配套联动、相得益彰。

坚持纪律挺前。纪律的生命在于执行，从严治党、纪严于法关键在从严执纪。各级党委、纪委要改变惯性思维，找准职责定位，认真落实维护党纪的主体责任和监督责任，把纪律挺在管党治党前面。要突出“两个责任”落实。党章第39条规定，“党组织必须严格执行和维护党的纪律”。各级党委要把主体责任作为政治责任和政治任务扛起来，敢于担当，守土有责。纪检机关作为党内监督的专责机关，要按照党章第46条规定的职责，回归党章，回归本职，持续转职能、转方式、转作风，突出主业主责，强化监督执纪问责，走内涵式发展道路。要突出执纪从严。要从“盯违法”转向主要“盯违纪”，加大纪律审查力度，克服一个时期以来存在的只查大案要案、党员干部违反纪律是小节、用法律代替党纪、把从严治党混同于查处极少数腐败分子的倾向。坚持纪律思维，用监督执纪问责、加强纪律审查成效评价纪检机关工作业绩和执纪能力，用党章党规党纪对照评判党员干部行为，用纪律语言和范式描述违反党纪行为，从纪律和规矩的视角发现、审视、甄别、处理违纪行为，让党纪铁规生威发力，用纪律管住权力、管住全体党员。要突出执纪重点。驰而不息纠正形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风，坚定不移惩治腐败，积极构建一体推进不敢腐不能腐不想腐的体制机制。腐败蔓延的重要原因之一是一些党员干部目无党规党纪，“四风”屡禁不止反映出的是纪律松弛问题，要把纪律建设作为治本之策，严明政治纪律和政治规矩，用铁的纪律构筑管权治吏、正风反腐的“防火墙”。注意研究和把握“树木”和“森林”的关系，“治病树”“拔烂树”“护森林”，抓早抓小。发现党员干部触犯纪律及时审查处理，该纪律处分的及时给予处分、该组织处理的作出处理，治病初萌，防微杜渐。要使“咬耳扯袖”“红脸出汗”成为监督执纪的常态，党纪轻处分和组织处理成为大多数，严重违纪的重处分、作出重大职务调整成为少数，严重违纪涉嫌违法立案审查的是极少数。用最坚决的态度减少腐败存量，用最果断的措施遏制腐败增量，用最小的代价换取党风政风好转，用最大的努力从严治党、厉行法治、管权治吏，实现河清海晏、国泰民安。（2015年发表于第11期《学习论坛》，本文内容有删改）

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